Аналітичний документ

Кобець Роман,

Політичний аналітик

Корупція продовжує лишатися однією із найгостріших проблем розвитку країн пост-соціалістичного простору. Вона призводить до системних та глибоких втрат як для суспільства, так і для держав. Корупція як непередбачуваний, непрогнозований фактор відохочує ділових людей від інвестицій, породжує надлишкові витрати для бізнесу та гальмує економічне зростання. Вона робить вкрай неефективними функції судів, представницьких та виконавчих органів державної влади і місцевого самоврядування, підриваючи довіру громадян до інститутів публічної влади. Нарешті, саме корупція завдає нищівного удару по іміджу країни.

Усі нові країни Східної Європи та Центральної Азії, що постали на руїнах колишнього соцтабору, оголосили боротьбу цьому явищу, розробляють та здійснюють свої програми з подолання та запобігання корупційним діянням. На цьому шляху країни регіону досягли різного поступу. Ми спробуємо проаналізувати логіку підходу до антикорупційної політики двох держав – України та Грузії.

Україна:

За загальним визнанням проблема корупції є перезрілою для нашої країни. Про повсюдний масштаб цього явища свідчать як самі громадяни України (86 % вважають корупцію «дуже поширеною» в Україні), так і «корупційні рейтинги» міжнародних організацій (за даними «Трансперенсі інтернешнл» за 2009 рік наша країна за рівнем корупції опустилася на 146 місце, з-посеред 180 країн світу й поділяє його із Росією, Камеруном, Еквадором, Кенією, Сьєрра-Леоне й Зімбабве).

В Україні суттєвого прогресу не відчувається ані у сфері боротьби з корупцією, ані у створенні належних умов для запобігання її виникненню. Про низьку ефективність боротьби з цим «всеосяжним» явищем свідчать наступні статистичні дані стосовно лише одного, однак дуже поширеного корупційного явища. За офіційними даними, у 2008 р. було зареєстровано 1910 випадків хабарництва (у 2007 р. – 2146). До судів спрямовано 1376 кримінальних справ про хабарництво, 23 справи закрито. Перед судами за звинуваченням у одержанні хабара постали 674 особи, з них виправдано – три особи. До реальних строків позбавлення волі засуджено лише 57 осіб, причому на строк від 5 до 10 років – шість, на строк понад 10 років – жодної. При цьому суди, при призначенні покарання хабарникам, зловживають застосуванням покарання нижчого від найнижчої межі, встановленої в санкції статті, або перехід до більш м’якого виду покарання (85 % випадків), а також звільнення від додаткових покарань, зокрема позбавлення права обіймати певні посади (у 53 % випадків). Конфіскація майна застосовується лише до одного з восьми засуджених. Лише до 2 % засуджених застосовується позбавлення військового чи спеціального звання, рангів, чинів тощо. При цьому високопосадова корупція практично не переслідується. Із числа державних службовців 1-2 категорій за 2008 р. притягнуто до адміністративної відповідальності три особи, у 2009 р. – дві. Переважним чином коло осіб, які притягуються до відповідальності, – посадовці сільського та районного рівня.

Не набагато кращі справи склалися й у сфері створення умов запобігання корупції. Тут загальновизнаним підходом є спроба розглядати проблему корупції крізь призму концепції «належного врядування» і зусилля спрямовуються на усунення причин та умов, що призводять до вчинення корупційних діянь та злочинів у сфері діяльності державних службовців. Інакше кажучи, проблема запобігання корупційним правопорушенням пов’язується із реформою державної служби та спрямовується на встановлення бар’єрів проти можливого переслідування публічними службовцями своїх власних інтересів.

При цьому Україна намагається рухатися у руслі виконання взятих нею міжнародних зобов’язань, послуговуючись, насамперед, Конвенцією Організації Об’єднаних Націй проти корупції та Європейською Кримінальною конвенцією про боротьбу з корупцією; Двадцятьма керівними принципами боротьби з корупцією (Резолюція 97 (24) Комітету міністрів Ради Європи від 6 листопада 1997 року), Планом дій по боротьбі із корупцією для Вірменії, Азербайджану, Грузії, Росії, Таджикистану та України. На підставі цих документів, в останні роки, Україні були підготовлені та обговорювалися в експертному колі такі законопроекти:

«Про конфлікт інтересів у діяльності публічних службовців»
«Про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів»
«Про заходи державного фінансового контролю публічної служби»
«Про засади запобігання та протидії корупції»
«Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних діянь»
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення»

Три останні проекти законів України склали так званий «антикорупційний пакет», поданий Президентом до парламенту, та ухвалений Верховною Радою 11 червня 2009 року. Під час розробки, підготовки та ухвалення цих законопроектів, в експертному колі докладно дискутувалися широке коло проблем. Ось перелік головних із них:

заборона для чиновників вищого рівня входити до складу органу управління чи наглядової ради прибуткового підприємства чи організації;
запровадження кримінальної відповідальності юридичних осіб (види стягнень: штраф, заборона займатися певним видом діяльності, конфіскація майна, ліквідація юридичної особи);
розширення переліку суб’єктів корупційних правопорушень. Включення до нього: Президента, суддів Конституційного Суду, професійних суддів, народних засідателів, присяжних, осіб які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, які тимчасово або уповноважено виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські обов’язки;
введення обмежень, які стосуються неправомірного використання службового становища (сприяння в укладанні контрактів, призначенню на посади, при затвердженні (погодженні) висновків);
запровадження ефективної системи державного фінансового контролю за декларуванням доходів, майнового стану та видатків осіб, уповноважених на виконання функцій держави та їхніх близьких родичів;
встановлення ліміту на подарунки;
обов’язкове декларування, оприлюднення та перевірка позаслужбової діяльності, активів, істотних подарунків, матеріальних і нематеріальних вигод посадовців;
заборона для державних службовців мати в безпосередньому підпорядкуванні або бути безпосередньо підпорядкованими близьким їм особам;
надання громадянам та їхнім об’єднанням таких прав та функцій: безпосередньої участі у виявленні фактів вчинення корупційних правопорушень та встановлення осіб, які їх вчинили, проведення інформаційних заходів, досліджень у сфері корупції;
заборона державним установам відмовляти у наданні доступу до інформації стосовно компетенції суб’єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції та основних напрямків їх діяльності;
запровадження чіткого розмежування кримінальної та адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення;
опрацювання механізмів усунення наслідків корупційних правопорушень: відшкодування шкоди, визнання незаконними актів та рішень, прийнятих внаслідок вчинення корупційних правопорушень;
можливість конфіскувати доходи, які отримані злочинним шляхом, а також майна, набутого за такі доходи, або майна, у яке вони були повністю або частково конвертовані;
регулювання подальшої трудової діяльності посадовця у приватному секторі;
створення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення.

Однак, навіть в інституційній сфері протидії корупції в Україні залишаються невирішеними вкрай важливі проблеми:

неузгодженість та розбалансованість державної політики у сфері запобігання та боротьби з корупційними правопорушеннями. Відсутні дієві механізми координації та взаємодії органів виконавчої влади. Так, боротьбою з корупцією, згідно із чинним законодавством, займаються: Міністерство внутрішніх справ, Генеральна прокуратура, Державна податкова адміністрація, Служба безпеки України, Державна митна служба, Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики. А координацією цих урядових інституцій займаються: Генеральна прокуратура, Міжвідомча комісія РНБО з комплексного вирішення проблем у сфері боротьби з корупцією (створена Указом Президента 28.12.2005), Міжвідомча робоча група з питань протидії корупції (діяла з 17.04.2008 до 02.04.2010), нещодавно створений Національний антикорупційний комітет (консультативно-дорадчий орган при Президентові);
не утворено органу, який мав би визначати зміст державної антикорупційної політики (нагляд за реалізацією національної антикорупційної стратегії і відповідних планів дій, розробка нових стратегій та заходів з боротьби проти корупції), а не здійснював би правоохоронні функції. У ньому мали б бути представлені органи державної влади і громадськість. Зазначеному органу мав би бути наданий необхідний рівень незалежності для здійснення ефективної моніторингової функції. Створений 26 лютого 2010 року Указом Президента Національний антикорупційний комітет не цілком відповідає цим критеріям, адже це є орган при Президентові України і його статус визначено як консультативно-дорадчий;
не утворено спеціального антикорупційного органу, до компетенції якого мали б відноситися досудове слідство у справах про корупцію та координація діяльності інших правоохоронних органів у цій галузі (як це передбачено Концепцією реформування кримінальної юстиції, затвердженої Указом Президента 8 квітня 2008 року);
відсутній План заходів із реалізації національної антикорупційної стратегії (Уряд мав прийняти спеціальну Постанову);
не передбачено законодавче унеможливлення ситуацій, коли робота посадовця залежить від зв’язків у тій чи іншій політичній партії;
система адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення не переглянута належним чином, аби випадки корупції, головним чином, трактувалися як кримінальні правопорушення;
не запроваджено єдиної процедури зведення, аналізу та поширення комплексної статистики щодо справ про корупцію, що розглядаються усіма правоохоронними органами, так само як і щодо інформації про результати таких справ.

Головними недоліками державної антикорупційної політики в Україні лишаються: декларативність більшості норм, низька виконавська дисципліна, неузгодженість та повільність дій органів влади. Неналежний рівень політичної волі (готовності до рішучих дій на тлі невдоволення впливових груп, чиї інтереси постраждають внаслідок проведення антикорупційних заходів), схоже, став ознакою боротьби з корупцією по-українськи, про що переконливо свідчить висновок у Звіті про виконання Україною рекомендацій GRECO 2009 року: «Жоден із головних елементів очікуваних реформ ще не був матеріалізований у вигляді конституційних чи законодавчих змін».

Така зосередженість вітчизняних законодавців та експертів на проблемах реформування державної служби призводить до відсутності серйозної уваги до проведення галузевих реформ, без яких неможливо подолати корупцію в Україні: земельних відносин, системи оподаткування та адміністрування податків, експортно-імпортних операцій, приватизації, дозвільної та реєстраційної системи, системи правосуддя, державних закупівель, бюджетних асигнувань, держгарантій під кредити, процедури звільнення від оподаткування, рефінансування та рекапіталізації комерційних банків тощо.

Водночас, така інституційна спрямованість антикорупційних зусиль залишає без уваги засадничу проблему: відсутність законодавчого регулювання адміністративного процесу й порядку прийняття і системи нагляду за дискреційними рішеннями. Адже, корупція проявляється там і тоді, коли громадянин має контактувати з чиновником або суддею, коли він прямо, безпосередньо залежить від прийняття рішення тим, хто має право дозволити – не дозволити, дати – не дати. Тому вкрай важливим завданням має стати максимальне зменшення рівня суб’єктивізму у публічних процедурах, досягнення якомога більшого звуження дискреційних можливостей чиновництва.

Не менш важливою проблемою залишається завдання формування у суспільній думці «нульового рівня толерантності» до корупції. Нині в Україні 53 % громадян сприймають корупцію як прийнятний механізм, допоміжний інструмент для вирішення повсякденних проблем. Корупція сприймається як сервіс (дозволяє зекономити час, уникнути зайвих клопотів, гарантувати отримання належного тощо), який має свою ринкову ціну. Українське суспільство слабо усвідомлює середньож та довгострокові наслідки корупційних діянь в масштабах всього суспільства. В цій справі неоціненну роль могли б відіграти ЗМІ та громадські організації. Тим більше, що 75 % населення України вважають журналістику, а 68 % - загалом ЗМІ, ефективними інструментами боротьби з корупцією.

Однак ані журналісти, ані громадські організації нині не відіграють подібної ролі. Журналістам бракує незалежності від редакторів, а тим, в свою чергу, - від власників ЗМІ. Громадським організаціям бракує матеріальних ресурсів (на думку 77 % опитаних представників НУО), а їм разом заважає відсутність доступу до урядової інформації, належних знань та вмінь. Але – і це, мабуть, найголовніше – громадські організації та представники ЗМІ не мають інституційної можливості впливати на зміст державної антикорупційної політики, брати участь в її розробці та реалізації. Про це спеціально наголошувала Єврокомісія при підготовці звіту щодо виконання українською стороною Плану дій «Україна – ЄС», та у Плані дій боротьби з корупцією для Вірменії, Азербайджану, Грузії, Росії, Таджикистану та України, на 5-тій щорічній зустрічі Мережі по боротьбі з корупцією для країн з перехідною економікою.

Грузія:

Грузія, на відміну від України (з її перебільшеною увагою до проблем удосконалення державної служби), обрала іншу, більш радикальну стратегію протидії корупції – перегляд в бік гранично можливого зменшення ролі держави в регулюванні суспільних процесів. Вочевидь, головною метою цих заходів була необхідність докорінно покращити інвестиційний клімат в країні, досягти бурхливого розвитку приватного сектора. Логіка цього підходу передбачала скорочення державного апарату, максимальне роздержавлення власності, реформи податкової та митної систем, створення вільних економічних зон. Про успішність цієї політики свідчить високе 11 місце Грузії у рейтингу Світового банку «Doing business» за 2010, тоді як Україна посідає там 142 місце зі 180 країн світу.

Однак радикальна дерегуляція дала й вражаючий антикорупційний ефект. Це стало наслідком мінімізації контактів чиновника з громадянином. У той час як Україна все нижче опускалася в рейтингу «Трансперенсі інтернешнл», Грузія досягла того, що за чотири останні роки вона піднялася зі 124 місця на 67, і перебуває нині на рівні країн Євросоюзу.

Які ж саме реформи дозволили Грузії здійснити такий «антикорупційний прорив»? Насамперед, це – радикальне скорочення державного апарату: з 18 міністерств залишилось 13 (відбулося скорочення персоналу на 35 %), із 52 державних служб залишилось 34 (50 % скорочення персоналу). Прикладом реформи інституції влади стала ліквідація влітку 2004 року дорожньої поліції. Всі працівники (14 тис.) були звільнені. Замість двох структур – дорожньої поліції та дільничних поліцейських – була створена патрульна поліція. Нових співробітників набирали на конкурсній основі, серед них колишні працівники склали менше 10 %. Новим співробітникам збільшили зарплату, вона стала у 15-20 разів вища за зарплату до реформи і є вищою ніж деінде в державному апараті, та забезпечили гарним матеріальним оснащенням.

Нині рівень довіри до цієї структури складає 85 %. Реформа ДАІ виявилась для Грузії ключовою. Вона породила суспільну довіру до урядових реформ.

Засадничої зміни зазнала дозвільна та податкова системи Грузії. Для покращення умов ведення бізнесу були скасовані: ліцензійні і реєстраційні збори; державні мита; консульські, тендерні, виконавчі збори; збори з відстрочки обов’язкової військової служби; збори за користування природними ресурсами; збори за очистку житлової території; збори з дозволів на будівництво і перевезення тощо. Існує законодавча заборона на збільшення кількості ліцензій і дозволів та на створення нових регуляторних органів. Кількість державних ліцензій, які потрібно було отримати в Грузії для початку будь-якого виду економічної діяльності, зменшилася увосьмеро, кількість податків – з 22-х до 7. Нині податкова система Грузії складається з:

податку на доходи фізичних осіб;
податку на додану вартість;
соціального податку;
податку на прибуток підприємств;
акцизів;
майнового податку;
податку на гральний бізнес.

Два останні складають власні джерела місцевих бюджетів. Стабільність податкового режиму гарантується тим, що ухвалення рішень про збільшення податкового навантаження за наявними податками чи запровадження нових вирішується виключно на загальнонаціональних референдумах. Грузія в односторонньому порядку поетапно зменшила імпортні мита. 2006 року спектр мит звели до трьох можливих – 12 % (для товарів, які виробляються в Грузії), 5 % і 0 %. Також не існує квотування імпорту. Приєднання до системи технічних стандартів Організації економічної співпраці і розвитку відкрило доступ на внутрішній ринок Грузії всім товарам, які відповідають сертифікаційним вимогам Євросоюзу, а ліцензування та сертифікація товарів і послуг перестала бути обов’язковою та носить добровільний характер. Грузія надала «зелене світло» для роздержавлення колишньої «загальнонародної» власності. Ще з 1996 року вільно продається земля сільськогосподарського призначення, а з 1998 року – жоден об’єкт держвласності не продається без земельної ділянки під ним. На землю сільськогосподарського призначення існує обмеження – іноземець не може її придбати, але має право взяти її в оренду. Не підлягають приватизації надра, водні ресурси, морський шельф, ліси, повітряний простір, заповідники, об’єкти, що мають культурножісторичну цінність, музеї, театри, архіви, держрезерв, у т. ч. дорогоцінних металів, лінії електропередач (окрім експортних і транзитних), наукові установи і ВНЗ (які фінансуються із держбюджету), пристані, маяки, акваторія, залізниця, газопроводи, дороги, посадкові смуги (лише ті з цих об’єктів, які мають державне значення), майно силових структур, частоти, урядовий зв’язок, цвинтарі, водогони, життєво важливі медичні заклади (з особливого переліку), підприємства, які виробляють радіоактивні речовини. Решту майна держава або вже приватизувала, або планує зробити це найближчим часом. При цьому працівники компанії, яка приватизується, мають визначений законодавством зиск: у разі продажу 10 % державних акцій розподіляються між працівниками, а також пенсіонерами компанії і тими, хто звільнився з неї за рік до продажу.

До безумовних здобутків Грузії належить докорінна зміна суспільної толерантності до фактів корупції. Завдяки новинам на всіх телеканалах постійно висвітлюються факти затримання злодія в законі чи чиновника-хабарника. А все почалося 2005 року, коли в телеефірі стали з’являтися відеозйомки та аудіозаписи, що фіксували моменти отримання хабара посадовцями. Більшість громадян країни перестали вважати корупцію прийнятним сервісом і почали сприймати її як гріх.
Вочевидь, вищеописані шляхи протидії корупції – «український»: створення нових регуляцій, обмежень, бар’єрів проти можливого переслідування публічними службовцями своїх власних інтересів, та «грузинський»: радикальна дерегуляція, звуження дискреційних рішень чиновництва – не є протилежними. Справжнього успіху можна досягти лише поєднуючи ці два підходи. Важливо, аби питання, як зробити це у найефективніший спосіб, було постійною темою відкритих дискусій політиків, експертів, журналістів та громадських організацій. Результатом подібних дискусій мають стати пошуки відповіді на засадничі питання, без яких годі й сподіватися на успіх антикорупційних зусиль:

Яким чином можна змінити сприйняття корупції в суспільстві? Треба відходити від м’якої толерантності до корупції, тобто сприйняття її як ринкової плати за уникнення зайвих перешкод та отримання індивідуального сприяння. Необхідно досягти розуміння та запобігання наслідкам корупції - середньо- та довгостроковим проблемам руйнації довіри до суспільних інститутів в масштабах всієї країни.
Яку роль у цьому процесі мають відігравати громадські організації та ЗМІ?
Які механізми можуть забезпечити реальну, а не показову участь громади у формуванні змісту та конкретних заходів державної антикорупційної політики?
Як забезпечити дієвість норм антикорупційного законодавства?